工作单位：临湘市档案局

　　摘  要：查处档案违法行为的现状是法治思维难提升、法定程序难履行和行政处罚难到位；其必要性是有益于预防和惩处档案违法行为、增强社会档案法治意识、推动档案基础业务建设、维护《档案法》的权威与尊严；其主要环节是执法检查、调查取证、依法告知、处罚到位和立卷归档。

　　关键词：查处、档案违法、实践、思考

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。近年来，在全面依法治国战略布局的新形势下，各级档案行政管理部门依法行政和依法治档，成效显现，有目共睹。然而，有法不依，执法不严，违法不究等问题和短板依然存在。有的档案管理部门囿于惯性思维，固守传统模式，重基础建设，轻依法治理；重普法年检，轻整改查处；发现违法行为多，依法查办案件少。对此，笔者通过本市档案行政执法实践，认为查处档案违法案件，对遏制和震慑档案违法行为，维护档案法律法规权威，推进档案事业健康持续发展，其现实作用和深远意义不可小觑或等闲视之。

　　1.查处档案违法行为的必要性

　　1.1有益于预防和惩处档案违法行为。习近平总书记强调：党纪国法不能成为“橡皮泥”、“稻草人”。查处档案违法行为是《档案法》赋予档案行政管理部门的法定职能职责，也是打击档案违法行为的锐利武器。法无授权不可为，法定职责必须为。“不怪人的菩萨不灵”，通过立案查处，对当事人给予行政处分处罚甚至入刑，能直接有效遏制档案违法行为，防止此类案件的发生，并改变过去光查不处，“只打雷不落雨”的旧常态。

　　1.2有益于推动档案基础业务建设。在档案行政执法检查中，不按规定归档、不按期移交和保管不妥善等违法现象较多，但通过立案查处，不少单位都能即知即改，立行立改。因此，查处档案违法行为是丰富馆藏、夯实业务基础，推进和倒逼档案体系建设的得力帮手。

　　1.3有益于增强社会档案法治意识。从某种意义讲，查处违法行为本身也是一种有效的普法宣传教育途径。档案部门主动对接媒体，借助报刊、电视等传统媒体和网络、移动终端等新兴媒体，找准切入点，将查处档案违法典型案例曝光，能进一步提升社会公众的档案法治观念。通过办展览、进课堂、以案说法、以案讲故事等通俗易懂、喜闻乐见的宣教方式，让人们自觉和不自觉地树立档案法治理念。

　　1.4有益于维护《档案法》的权威与尊严。借法生威，树威势必敢亮剑。查处档案违法行为，是切实维护《档案法》尊严，提升档案部门形象和地位的给力杠杆。要动真碰硬，敢于并善于向违法行为说不。要向职能相近，查处力度较大的兄弟单位学习取经，提升办案能力和执法水平。

　　2.查处档案违法行为的基本现状

　　2.1法治思维难提升。档案法治与业务，如车之双轮，鸟之两翼，相互促进，缺一不可，反之亦反。但有的档案主管部门只注重业务建设，轻视依法监管，特别是对违法行为查处没有引起足够重视，一未设立专门执法机构，二未配备专职执法人员，三无执法经费和激励机制。究其原因，主要存在三大理念误区：

　　2.1.1“不便操作论”。认为《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）是“软法”、“老法”。自1988年起实施距今约30年，不少条款已滞后过时，查处案件时无法适用。例如在非利用档案馆的档案中，发生损毁、丢失档案的，档案行政管理部门可否对相关责任人追责，给予行政处罚，《档案法》及其实施办法均未明确规定。其实，继《档案法》颁行后，2010年国家档案局、湖南省档案局先后发布了《档案行政处罚裁量权基准》（简称《基准》）。2013年3月，监察部、人社局、国家档案局联合施行了《档案管理违法违纪行为处分规定》（简称30号令），根据《基准》和30号令，损毁、丢失属于国家所有档案的，对有关责任人员视情节轻重，由任免机关或监察部门按照管理权限依法依纪，分别给予记过直至撤职或者开除处分，档案行政管理部门可按保管期限和卷（件）数量，分别对单位和个人给予行政处分处罚。

　　2.1.2“无案可查论”。认为我国各行各业法律法规较多，但真正贯彻执行的较少，违法行为司空见惯，奉行大案变小案、小案化无案的潜规则，档案行业也不例外。因此，查不查案无所谓，听之任之，视而不见。有的档案部门以业务指导代替行政执法，以规范化管理代替执法监督，“必达项”变成了可达项，对擅自销毁档案和拒不按期移交档案的辖区部门档案室照样验收，晋升省一级和特级。同时，认为本单位经上级执法检查和目标管理考核名列前茅，不可能存在违法行为，不必大惊小怪，小题大作。然而，事实并非如此。最近几年，我市档案工作就多次被评为先进单位，但2016年3月，新局长上任伊始，高度重视档案法治建设，并借鉴其在行政执法单位的工作经验，突出依法治档，突破执法“瓶颈”，加大查处档案违法案件力度。截止同年12月底，共立案查处各类档案违法案件27起，罚没收入20万余元，并建议行政处分相关责任人3名，其中2人已调离原岗位，此举受到岳阳市档案局的充分肯定。

　　2.1.3“怕当被告论”。认为案件查处是一项政策性、强制性、专业性较强的工作，也是行政执法的重点难点和一把“双刃剑”，查处不好会伤及自身，费力不讨好。同时，“前怕龙后怕虎”，担心当事人不理解、不支持，处罚无法兑现，更怕查案揭短亮丑得罪人，原告变被告。事实胜雄辩，据不完全统计，自1998年以来，我局已查处大小档案违法案件50余起，但至今无一当事人申请行政复议或提起行政诉讼。

　　2.2法定程序难履行。根据《中华人民共和国行政处罚法》（简称《处罚法》）和《档案行政处罚程序暂行规定》，对当事人实行行政处罚时，视不同情节，适用简易程序、一般程序、听证程序。但在履行法定程序时，当事人不一定予以配合。如2016年5月，我局执法人员到某局调查丢失档案情况时，该局“一把手”不理解不支持，阻拦我们找相关人员询问调查，并言语粗俗，高声吵嚷。见此情景，其副局长便将我们拉到一边，说其领导刚被市委领导找去谈话，心情不好，劝我们改天再来。同年7月，我局执法人员到某街道办事处送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》时，该档案员不愿签收，带我们去找管机关的副书记，他看完告知书后情绪激动，负气冲出办公室，说“要罚款你们去找主任”。找到主任后，他要我们将罚款条文划掉后才愿签字。我们只好找书记，说明原委，他要我们将告知书送到党政办，但不同意签字。因此我们执法人员按照有关规定，在告知书上注明“送达时该当事人拒绝签收”和送达人姓名及具体时间，如有其他证人在场时，也应请其在告知书上签字。

　　2.3行政处罚难到位。按照档案法律法规和《基准》，对档案违法者，既可对单位和个人处以罚款，又可对有关责任人给予行政处分。但在实施行政处罚中，受主客观因素制约，执行经济处罚较多，且罚款数额距《基准》相差甚远，而给予行政处分较少，对相关领导基本未追责。如2012年11月，某镇政府丢失了文书档案，我局决定立案查处。但在处理时，该镇主要领导相互推诿踢皮球。到2013年10月我局同市纪委监察局联合办案，通过与镇委书记、镇长、人大主席集体协商，考虑到本镇负债较多实情，最后决定处罚3000元，对相关责任人员因已调离免于处理。若比照《基准》，对单位、个人分别至少应处60000元和2000元罚款，并可给予相应的行政处分。

　　3.改善档案违法行为查处的主要途径

　　3.1提升法治意识。法治是我国社会主义核心价值观的重要内容。提升全社会的档案法治意识，各级档案部门要借助新旧传媒，采取电视说法、报纸释法、网上学法、短信送法等形式，继续广泛深入宣传档案法律法规，不断强化人民群众的档案意识和法治观念，为查处档案违法行为营造法治氛围。档案行政管理部门要将档案法制知识纳入培训班和继续教育，增强广大档案从业人员的法治观念，并为查处违法行为提供法治环境。作为档案行业的领导干部这个“关键少数”，要带头学法守法用法，善用法治思维谋划和推进档案工作，把对法治的尊崇和敬畏转化成思维方式和行为方式，并进一步重视档案法治工作。

　　3.2履行法定程序。查处档案违法行为必须程序合法，其中包括立案调查、事先告知和处罚执行等主要环节。

　　3.2.1执法检查是查处的前置环节。大多数案源和问题线索来自执法检查，这是案件查处的序幕和前提。通过检查，对发现的问题限期整改，逾期未整改到位，即可调查处理。2015年8-11月，按照上级目标管理的要求，我局对全市各单位（含二级机构）开展档案行政执法检查，将检查事项提前告知被检查对象，先后当场制作并交付《临湘市档案局执法检查意见书》45份，限期整改，适时回访复查。其中，我们根据复查结果，筛选出62%的单位涉嫌违法，拟予以立案查处。

　　3.2.2调查取证是查处的首要环节。证据确凿决定事实真相和案件性质，在办案流程中至关重要。对违法行为经批准立案后，执法人员要对所发生的时间、地点、事实、原因、后果和相关责任人等调查取证，并按规定制作检查和调查笔录。2014年11月，我局执法人员去某局档案室检查，找相关人员询问，先后制作了《现场检查笔录》和《调查询问笔录》，被检查人、被询问人分别在笔录上逐页签字按指纹，并在笔录终了处注明对笔录真实性意见，最后2名检查人签字。同时要档案员调出人事档案中涂改明显的档案复印，注明“复印件与原件一致”并盖章，以作证据。

　　3.2.3依法告知是查处的必经环节。根据《处罚法》，在拟实施行政处罚前，执法主体必须按照法定程序，制作《处罚事先告知书》，告知当事人处罚的事实、依据、陈述和申辩的具体时间。对单位和个人罚款数额分别在3万元以上和3千元以上的，还要制作听证告知书，告知当事人依法享有的相关权利。2016年5月，我局执法人员将（临）档罚先告〔2016〕01号《行政处罚事先告知书》、（临）档监听告〔2016〕1号《听证告知书》送到某局，2名档案员均不愿签收，我们找其办公室主任，他在处罚告知和听证书上分别签批“不陈述申辩”、“不要求听证”，并在接收人后签名。

　　3.2.4处罚到位是查处的关键环节。要当事人履行处罚决定，必须晓之以理重实情，软硬兼施动真格。要综合考虑违法性质、情节轻重、社会关系和经济状况，依法依规酌情处理，迫使当事人配合、支持并兑现处罚。去年7月，我局执法人员将《行政处罚决定书》送到某局办公室，该主任以无权作主为由不予受理。我们找其局长，他看完处罚书后，询问处罚的依据，我们将《基准》第二章（三）翻开，他看完后在处罚书上批示“请主席协调处理”。工会主席带我们找分管机关财务的副局长，双方一番“理论”和“唇枪舌剑”后，他打电话给我局“一把手”，要求从轻处理。最后双方商定，缴纳罚金3万元，并将直接责任人调离原岗位。此外，同年10月，局长致电某街道办事处工委书记，催告他我局8月30日已送达《行政处罚决定书》，要求其尽快履行行政处罚决定，逾期将案卷移送人民法院强制执行。翌日，该书记通知我局去协商处理，随即我们执法人员赶到他办公室，简要陈述了该单位违法事实后，他说这不是其任职期内发生的，办事处负债沉重，恳请减轻处罚。经过几个回合较量，最后我们执法人员合议决定对其罚款2万元结案。

　　3.2.5立卷归档是查处的终结环节。案卷是案件查处的原始记录，也是推行办案质量终身责任制的历史依据和执法规范化的具体要求，不可或缺。处罚履行完毕后，办案人员要及时收集、整理办案过程中形成的执法文书，做到材料齐全，手续完备，整理规范。其中，文件材料归档范围主要包括：一是立案类，含举报信、投诉材料、立案审批表等；二是证据类，含现场检查笔录、调查询问笔录、保存先行登记表、鉴定报告、现场照片等；三是告知类，含行政处罚告知书、听证告知书；四是处罚类，含行政处罚决定审批表、行政处罚决定书、减轻处罚报告、处罚收据和处罚结案报告等。卷内材料除了结案报告外，一般按办案流程排序，目录分简易目录和一般程序目录。案卷封面应标明立案日期、结案日期、保管期限，案件名称、办案单位，封底应设卷内备考表，含本卷情况说明、件页数及办案人、立卷人、检查人和立卷时间。  

　　3.3完善法规政策

　　《档案法》颁布30年来，随着档案事业的健康发展，档案新门类、新业态和信息化、数字化等相继涌现，客观要求加快修改和完善档案法律法规，增强适用性，使违法查处有法可依。《基准》是查处违法的重要依据，第二章（一）（二）（三）违法情形中“其他”行为具体指那些，因无“释义”界定，查处时操作不便。特别是《基准》属规范性文件，有效期为5年，要及时报送法制部门审查公布，以免造成执法中止和尴尬。

　　3.4锻造执法队伍。常言道：谋事在人，成事在天。查处违法行为是档案行政执法的重点，也是档案工作的一大难点。基于其专业性、强制性和复杂性，客观要求执法人员熟悉档案业务和法律知识，精明能干，充满正能量，敢于较真碰硬，具有较高的综合素养，并在司法实践中锤炼历练、摸爬滚打，逐步提升执法水平和办案能力。要保证执法时间和经费，建立激励机制，进而有效拉升、改善档案违法行为查处的短板和现状。

　　4.结语

　　综上所述，法治观念不强、法定程序未履行、行政处罚难到位是查处档案违法行为的“瓶颈”现状。证据确凿、程序合法、处罚适当是违法查处的必须遵循。查处违法案件对有效遏制和预防违法行为，维护《档案法》的尊严和权威，提升档案部门形象和地位，推进档案事业持续健康发展，意义重大而深远。   

　　参考文献

　　[1]杜家毫：努力提高广大公务员的法治思维和依法办事的能力，见《湖南省公务员依法行政手册》  

　　[2]《中华人民共和国档案法》

　　[3]《湖南省档案行政处罚裁量权基准》

　　[4]《档案管理违法违纪行为处分规定》

　　[5]《中华人民共和国行政处罚法》

　　[6]《档案行政处罚程序暂行规定》

　　[7]《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》